la gouvernance des minorités francophones: de Charlottetown à aujourd’hui

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Communication présentée à Charlottetown le 28 septembre 2014 à l’occasion de la conférence « Versions du Canada ». Document de travail: prière de ne pas citer.


INTRODUCTION

Canada is often described as a sort of laboratory for the management of diversity. Thanks to a good deal of planning and no small amount of trial and error, our political system has found ways to foster certain types of intercultural relations, to varying degrees of success. I’m thinking of three key examples 1) the coexistence between First Nations peoples and European settlers, 2) the federal partnership between English and French colonies, and, 3) the integration of newcomers into the established majority (Kymlicka).

Chacun de ces trois axes interculturels est régi par des textes fondamentaux. En gros, la Proclamation royale (1763) et la Loi sur les Indiens (1876) définissent les rapports des colons avec les Autochtones; l’Acte d’Amérique du Nord Britannique (1867) assure l’autonomie du Québec au sein de la fédération ; la Charte des droits et libertés (1982) et la Loi sur le multiculturalisme (1988) facilitent l’intégration des immigrants. Bien entendu, cette charpente juridique est complétée par toute une série de conventions, de décisions judiciaires et de pratiques administratives. Elles s’accompagne de discours politiques et d’identités bien précises. Ensemble, tout ces éléments forment un système de gestion de la diversité relativement cohérent.

How do the Francophone minorities of Ontario, New Brunswick, and Manitoba fit into this equation? This question finds less traction among political scientists than the more popular issues related to First Nations, Quebec, or immigration. We have seen important work on Francophone minorities by the likes of Chedly Belkhodja, Michel Bock, Linda Cardinal, Nicole Gallant, Monica Heller, Rémi Léger, and Joseph Yvon Thériault. But the relationship between our country’s majority and its Francophone minorities remains the least examined aspect of the Canadian model. This intercultural pillar is also one where normative influences have had the smallest impact and where political compromise has played the largest role. And its configuration varies widely from one province to another.

J’aimerais donc profiter du 150e anniversaire de la Conférence de Charlottetown pour réfléchir à cette question. Je ferai ici l’argument que trois régimes interlinguistiques se sont succédés pour encadrer les rapports entre majorités anglophones et minorités francophones.

 

FÉDÉRALISME ET DROIT MINIMAUX (1864-1960)

Le premier régime interlinguistique canadien émerge avec la Confédération. Du point de vue des minorités francophones, cependant, le projet commence plutôt mal. En 1864, ces communautés ne sont représentées ni à Charlotettown ni à Québec. Cartier, Langevin, Chapais et Tachés sont les seuls délégués français et ils représentent des intérêts assez différents, ceux du Canada-Est. Ils ne sont pas prêts à risquer leur grandiose projet d’union seulement pour défendre la petite francophonie d’autres colonies.

L’architecte financier de la Confédération, Alexander Galt, met sa carrière politique en jeu pour obtenir des garanties pour la minorité protestante anglaise au Québec. Il exige le contrepoids d’une chambre haute, l’inviolabilité de 12 comtés anglophones et des droits scolaires. En comparaison, le chef politique du Canada-Est, George-Étienne Cartier résiste d’abord aux demande des évêques et refuse d’exiger des protections pour les minorités catholiques françaises des autres provinces. À l’occasion des débats parlementaires de1866, Cartier se dit confiant que le traitement équitable des Anglophones au Québec suffira pour inspirer la réciprocité à l’égard des Francophones minoritaires (Bellavance, p.75).

Évidement, c’est un anachronisme de parler de communautés minoritaires francophones en 1867. À cette époque, c’est le Canada français qui est le pôle identitaire. Cette identité est moins territoriale que diasporique et ses marqueurs sont autant religieux et généalogiques que linguistiques. Le premier régime interlinguistique va tenter d’encadrer cette identité, mais il va aussi la transformer.

Sur le plan institutionnel, ce régime est marqué par quatre mesures distinctes. D’abord, l’union canadienne sera fédérale. C’est la grande victoire de Cartier et sa plus importante contribution à la démocratie canadienne (LaSelva). Il croit qu’une union fédérale préservera l’autonomie culturelle des Francophones du Québec tout créant une plus large communauté politique qui assurera la prospérité et la défense commune sous la couronne britannique. De son point de vue, les minorités francophones ne peuvent que bénéficier d’un Québec fort au sein de cette fédération. Ils y trouveront un puissant allié politique.

Deuxièmement, l’Acte d’Amérique du Nord Britannique assure les Francophones minoritaires que leurs élus pourront participer aux travaux du Parlement canadien en français et qu’ils pourront comparaître en français devant les tribunaux qui relèvent du gouvernement fédéral (§133).

Troisièmement, Ottawa cherche à étendre ces mêmes droits législatifs et judiciaires au niveau provincial lorsqu’il crée le Manitoba (Manitoba Act, 1870, §23).

Finalement, l’article §93.2 du texte constitutionnel maintient le financement public des systèmes scolaires catholiques existants, ce qui a pour effet de protéger certains droits éducatifs des francophones minoritaires.

Ce premier régime interlinguistique cristallise un rapport de force nettement favorable à la majorité anglophone. Il concède des droits minimaux et enclave les Francophones dans une société britannique au sein d’un Empire britannique. Il recèle aussi d’importantes contradictions.

D’abord, les droits scolaires des Francophones sont liés à la confession, ce qui permettra à l’Ontario d’abolir l’éducation catholique de langue française en 1912.

Ensuite, le fédéralisme s’avère peu avantageux pour les Francophones hors-Québec. Comme l’indique Silver (p.6) :

« Confederation was to be an association of national states, called provinces, united in a federal alliance […] and in that alliance the province of Quebec was to be the national state of the French Canadians. That province, as the French-Catholic province, might well be concerned to support French Catholics in the other parts of the federation, but such support must never involve acceptance of principles that would expose or endanger the autonomy of the French and Catholic character of Quebec itself  ».

Même lorsqu’il se montre sympathique aux intérêts des minorités francophones, lors de l’adoption du règlement 17 par exemple, le Québec ne dispose pas nécessairement du rapport de force lui permettant d’influencer Ottawa ou les autres provinces. Le premier régime linguistique sera donc mis à mal lorsque la majorité attaquera les droits scolaires des minorités du Nouveau Brunswick (1870), du Manitoba (1890), puis de l’Ontario (1912). Il sera en crise lorsque le Manitoba violera sa loi constitutive et fera de l’anglais sa seule langue officielle (Official Language Act, Manitoba, 1890).

 

BILINGUISME OFFICIEL (1960-2000)

Le deuxième régime interlinguistique émerge avec la Révolution tranquille. La montée du néo-nationalisme québécois entraîne d’importances conséquences pour les minorités francophones du pays.

D’une part, l’identité des Canadiens-français de la Belle province devient québécoise. Elle se laïcise et se recentre sur le territoire provincial, ce qui rend possible le projet d’indépendance politique. En 1967, les États généraux du Canada français permettent d’observer les tensions entre les Francophones du pays et marquent une certaine fragmentation identitaire. Les minorités francophones devront se provincialiser à leur tour, et de nouveaux ethnonymes seront adoptés. Là où il n’y avait que des Canadiens-français, il y a aura désormais des Franco-Manitobains, des Fransaskois et ou des Franco-Ontariens. Comme le note Joseph Yvon Thériault, ces communautés se définissent « entre la nation et l’ethnie ». La Fédération des communautés francophones hors-Québec est créée en 1975 pour représenter ces communautés éparses.

D’autre part, la montée du séparatisme québécois pose une menace pour la survie même de la fédération et force Ottawa et les provinces à repenser la place du français au Canada. Ottawa met sur pied la Commission BB (1963) et donne suite à ses recommandations avec la Loi sur les langues officielles et la création du Commissariat aux langues officielles (1969). Après le référendum sur la souveraineté de 1980, le gouvernement Trudeau fait adopter la Loi constitutionnelle de 1982 qui enchasse plusieurs droits linguistiques bénéficiant aux minorités. Les nouveaux pouvoirs de révision judiciaire de la Cour Suprême vont également favoriser l’expansion graduelle des droits linguistiques des minorités.

Concrètement, ce second régime interlinguistique représente d’importantes avancées pour les minorités. Premièrement, les Francophones obtiennent le droit à des services fédéraux en français auprès de l’administration centrale à Ottawa, oui, mais aussi auprès des bureaux locaux lorsque la demande est importante ou lorsque la vocation du bureau le justifie (LC1982, §20.1). On le conçois, ces services locaux sont particulièrement important pour les minorités éparpillées.

Deuxièmement, les fonctionnaires fédéraux peuvent travailler en français s’ils sont situés dans des régions dites bilingues (LLO 1969). Cela ouvre l’accès à des emplois de qualité pour les Francophones de la région d’Ottawa et de Moncton et aide à revitaliser ces communautés.

Troisièmement, le droit à l’instruction publique dans la langue de la minorité se voit renforcé (LC1982 §23). Toutes les provinces sont désormais tenues de financer les écoles francophones primaires et secondaires « là ou le nombre le justifie ». Les Francophones ont aussi droit à la gestion scolaire (arrêt Mahé 1990) et l’on reconnaît le rôle des écoles comme pôle de développement communautaire (arrêt Solski 2005).

Sur la scène provinciale, finalement, la mobilisation politique des Francophones va aussi favoriser la transformation du régime interlinguistique. L’Ontario va introduire le financement public de l’éducation secondaire en français (1960) et adopter une Loi sur les Services en français (1986). Le Nouveau Brunswick ira encore plus loin. En adoptant sa propre Loi sur les langues officielles (1969) et en enchassant ses principes dans la constitution de 1982 (LC1982, §16.1, §17.2, §18.2, §19.2, §20.2) il devient la seule province officiellement bilingue.

Bien que le deuxième régime présente des gains indéniables pour les minorités francophones, il comporte, lui aussi, des contradictions. D’abord, il fragmente l’identité francophone et consacre une rupture avec le principal foyer du français en Amérique du Nord, le Québec. Ensuite, l’arrimage aux institutions étatiques s’accompagne d’un affaiblissement de l’Église comme institution d’encadrement, et cette période coïncide avec la chute du taux de natalité dans la francophonie minoritaire. De plus, les minorités sont définies surtout comme porteuses de droits, ce qui encourage la judiciarisation et une certaine dépolitisation des communautés. Ottawa reconnaît sa responsabilité de promouvoir les minorités de langues officielles (LLO 1988), oui, mais les ressources sont insuffisantes et la volonté politique pourra varier d’un gouvernement à l’autre.

Le régime comprend aussi de sérieuses limites. La province qui compte la plus vaste minorité francophone, l’Ontario, ne sera pas officiellement bilingue. Jusqu’à ce jour, la capitale du Canada n’est pas bilingue non plus. (Il y a d’ailleurs une importante campagne en ce moment pour changer cette situation.)

 

L’IMMIGRATION FRANCOPHONE (2000 à aujourd’hui)

Un troisième régime interlinguistique émerge discrètement depuis l’an 2000. Après l’échec de l’Accord du Lac Meech et de Charlottetown, après les résultats serrés du référendum québécois de 1995, la classe politique canadienne pose un moratoire sur toute réforme qui exigerait une nouvelle ronde de négociations constitutionnelles. L’agenda politique se réoriente. Le déclin de la ferveur nationaliste québécoise semble rendre les débats linguistiques moins urgents. Les revendications autochtones, qui découlent de profondes injustices historiques, prennent l’avant scène. L’ère des gains constitutionnels semble close pour les francophones minoritaires. Le changement viendra donc d’ailleurs. À défaut de grandes innovations institutionelles, ce régime interculturel se caractérise par 1) une transformation identitaire et discursive, 2) par l’instauration de nouvelles pratiques administratives, 3) et par la livraison de programmes gouvernementaux par une panoplie d’organismes communautaires.

Le troisième régime voit les minorités francophones se réinventer à nouveau. De plus en plus, elles se conçoivent comme de petites sociétés d’accueil multiculturelles pour les immigrants francophones. Les minorités ajoutent une nouvelle dimension civique à leur identité ethnique.

L’évolution est particulièrement évidente dans le milieu associatif. De 1999 à 2000, la Fédération des communautés francophones et acadiennes tient des consultations publiques et réclame plus d’immigration francophone. Le Sommet des communautés francophones et acadiennes en vient aux mêmes conclusions (2007). L’ACFO emboîte le pas et change même de nom. En 2006 elle devient l’Assemblée de la francophonie de l’Ontario. Elle milite pour une nouvelle définition inclusive de francophone (DIF) qui sera adoptée par le gouvernement ontarien (2009).

La transformation du discours est remarquable. L’immigrant n’est plus décrit comme une menace, mais comme une ressource humaine dont les communautés francophones doivent obtenir leur juste part. On embrasse maintenant les politiques d’immigration et de multiculturalisme… mais en exigeant qu’Ottawa recrute plus de Francophones et aide les communautés minoritaires à devenir des milieux d’intégration. L’immigrant n’est plus un rival, c’est un allié qui renverse le déclin démographique des Francophones, assure une masse critique pour les services en français et sauve le bilinguisme canadien. L’immigrant n’est plus un autre, il est des nôtres.

Bien entendu, ce changement identitaire n’est pas complet et il est inégalement distribué. Traisnels et ses collègues montrent qu’en passant de l’Est à l’Ouest du pays, et des régions rurales aux régions urbaines, la proportion de francophones et le nombre de francophones de souche diminue, et le discours devient d’autant plus inclusif. Alors que les Acadiens se définiraient de façon plus historique et généalogique, l’identité la plus civique et cosmopolite se trouverait chez les Franco-Colombiens. Malgré ces variations régionales, il y a une ouverture sur la diversité et toutes les communautés minoritaires veulent maintenant profiter d’un apport de nouveaux Canadiens francophones.

Le régime actuel se caractérise aussi par une pléthore d’études, d’initiatives administratives et de programmes. Par exemple, le Commissariat aux langues officielles mène deux études approfondies sur l’immigration et l’épanouissement des communautés minoritaires.

Au même moment, Ottawa amende la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés (2001), pour lier pour la première fois, la politique d’immigration au développement et à l’épanouissement des communautés minoritaires. Immigration et Citoyenneté Canada crée un Comité directeur (2002) qui élabore un Cadre stratégique pour favoriser l’immigration au sein des communautés francophones en situation minoritaire (2006) et adopte une cible d’immigration francophone de 4,4%.

Le fédéral ratifiera aussi une série d’ententes avec les provinces pour la nomination et le recrutement d’immigrants francophones. L’Ontario se fixe même une cible ambitieuse de 5%.

Finalement, la Feuille de route pour la dualité linguistique (2008-2013) comprend un volet sur l’immigration francophone qui permettra de financer une multitude de projets du milieu associatif visant à faciliter l’établissement et l’intégration des nouveaux venus.

La semaine passée, nous apprenions que le programme « Avantage significatif francophone » sera aboli par Ottawa dès le 30 septembre. C’est une surprise. Ce programme permettait de simplifier le processus d’embauche de travailleurs qualifiés d’expression française. Les forces vives de la commuanuté se sont immédiatement insurgés… Mais Ottawa a promis de consulter et de développer des alternatives.

Il est trop tôt pour mesurer l’impact de cette décision, mais elle illustre la centralité des questions d’immigration pour les Francophones. Elle montre aussi les limites de mesures purement administratives qui dépendent du bon vouloir d’Ottawa.

Le pari de l’immigration comporte d’autres risques. Après avoir investit ses ressources dans l’accueil des immigrants, comment la communauté minoritaire peut-elle assurer leur rétention et éviter que ces nouveaux Canadiens ne s’assimilent à la majorité ? La tentation est compréhensible. La tendance est réelle.

En voulant former des petite communautés d’accueil multiculturelles, les Francophones risquent aussi de miner les soubassements normatifs du bilinguisme. D’un point de vue purement multiculturaliste, l’existence de services gouvernementaux en français ou d’écoles publiques francophones peut paraître comme des avantages exhorbitants conférés à un groupe ethnique privilégié. Quel principe peut-on invoquer pour justifier les droits des Francophones à Toronto ou à Vancouver, où le français compte beaucoup moins de locuteurs que le chinois ou l’espagnol? Pour justifier ces droits il faut rappeler le pacte fondateur et les obligations qui en découlent. Il faut retrouver la filiation Canadienne-française. Il faut concilier l’inclusion et la mémoire.

 

CONCLUSION

From the first Charlottetown conference until this slightly more modest Charlottetown gathering here today, the relationship between the Anglophone majority and Francophone minorities has gone through three distinct periods. Between 1864 and 1960, Francophone minorities enjoyed only minimal protections under the federal government. Between 1960 and 2000, Ottawa’s official bilingualism policy offered them further benefits and they started making inroads at the provincial level in Ontario and New Brunswick. Since the turn of the millennium, there have been no further institutional advancements of major significance, although interlinguistic relations are undergoing a profound transformation thanks to immigration.

Quelle leçon peut-on tirer pour conclure ce bref survol? Depuis 1864, les minorités ont été des acteurs de plus en plus déterminants dans le développement des régimes interlinguistiques et ils ont progressivement élargi leur champs d’action à l’intérieur de ces régimes. Il reste beaucoup à faire, certes, mais les Francophones peuvent maintenant faire entendre en français leur version du Canada.

2 réflexions sur “la gouvernance des minorités francophones: de Charlottetown à aujourd’hui

  1. Superbe article/allocution! J’ai retweeté.

    Bonne analyse mais là, il faudrait savoir quoi faire pour mettre en place un prochain régime linguistique qui nous sera favorable, ou encore, de maximiser les bénéfices de l’actuel régime au niveau de l’immigration.

    Envoyé de mon iPhone

    >

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